Phòng, chống tham nhũng và kiểm soát vận động chính sách trong quy trình xây dựng pháp luật
Phòng, chống tham nhũng và kiểm soát vận động chính sách trong quy trình xây dựng pháp luật
PGS, TS. NGUYỄN QUỐC SỬU
Trường Đại học Nội vụ Hà Nội
Kỳ 1: Phòng, chống tham nhũng trong quy trình xây dựng pháp luật
Tổng Bí thư Nguyễn Phú Trọng tiếp xúc cử tri các quận Hai Bà Trưng, Ba Đình, Đống Đa (thành phố Hà Nội) _Ảnh: TTXVN
Vai trò, ý nghĩa của hoạt động đánh giá tác động chính sách đối với phòng, chống tham nhũng chính sách
Tham nhũng là hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ để thụ đắc lợi ích cho cá nhân hoặc nhóm. Trong xây dựng chính sách, pháp luật, hành vi tham nhũng diễn ra một cách tinh vi và để lại những hậu quả lớn do khả năng tác động của chính sách, pháp luật ở phạm vi và mức độ rộng lớn hơn các hành vi tham nhũng đơn lẻ. Đó là hoạt động phức hợp gồm các hành vi kế tiếp nhau, quan hệ chặt chẽ với nhau, do có nhiều cá nhân và nhóm chủ thể có vị trí, chức năng, quyền hạn khác nhau tiến hành nhằm chuyển hóa quyền lợi thành những quy tắc pháp lý, thể hiện chúng dưới những hình thức chính sách, pháp luật (chủ yếu là các văn bản pháp luật).
Như vậy có thể hiểu, tham nhũng chính sách, pháp luật là việc tác động đến các chủ thể, những tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình chuẩn bị, soạn thảo, trình hoặc thông qua các chính sách, pháp luật nhằm mang lại lợi ích cho một nhóm người (một cơ quan, tổ chức, một ngành, nghề, một địa phương...). Cách hiểu này rộng hơn so với khái niệm về tham nhũng khi lược bỏ yếu tố về chủ thể (người có chức vụ, quyền hạn, hiện nay đã mở rộng ra cả khu vực ngoài nhà nước). Điều này có nghĩa bất kỳ cá nhân, tổ chức nào tác động vào việc xây dựng pháp luật để vụ lợi thì đều có thể bị coi là tham nhũng(1).
Khác với hành vi tham nhũng cụ thể, thường là từ sự vi phạm pháp luật hiện hành, dễ nhận diện, “tham nhũng chính sách” là loại hình vi phạm các quy tắc phân phối quyền lợi vĩ mô ở một quốc gia, nhưng bị phát hiện rất khó vì quá trình này diễn ra ở nhiều phân khúc, có sự tham gia của nhiều chủ thể và khó đánh giá, phát hiện. Có hai nhóm lợi ích cơ bản mong muốn tác động vào chính sách, pháp luật(2): Một là, các cơ quan quản lý nhà nước được giao chuẩn bị các dự án lập pháp, lập quy thường hướng tới lợi ích của ngành, lĩnh vực mình phụ trách; hai là, các đối tượng chịu tác động của chính sách, mong muốn chính sách, pháp luật khi ban hành tạo ra các lợi thế trong hoạt động sản xuất, kinh doanh của các doanh nghiệp.
Tham nhũng có thể xảy ra trong các giai đoạn khác nhau của hoạt động xây dựng pháp luật như giai đoạn lựa chọn vấn đề chính sách, soạn thảo văn bản pháp luật và thông qua dự thảo văn bản pháp luật(3).
Giai đoạn lựa chọn vấn đề chính sách: Tham nhũng chính sách có thể xuất hiện ngay từ khâu đầu tiên là hoạch định chính sách. Những nhóm có thế mạnh thường tiếp cận nhanh đến cơ quan chức năng, tiến hành vận động theo những phương thức phi truyền thống để được lựa chọn chính sách hoặc dự luật nào đó được đưa vào chương trình xây dựng. Tham nhũng trong xây dựng văn bản pháp luật bắt đầu bằng hành vi vận động của các chủ thể khu vực nhà nước và ngoài khu vực nhà nước để vấn đề của mình, lợi ích của mình được ưu tiên “luật hóa”, nghĩa là làm sao để vấn đề đó phải giải quyết ở tầm chính sách và chính sách đó phải được lựa chọn đưa vào chương trình xây dựng pháp luật.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định: Đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải dựa trên đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; kết quả tổng kết thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến chính sách của dự án luật, pháp lệnh; yêu cầu quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh; cam kết trong điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên (Điều 32). Luật cũng quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trong việc lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thực hiện các hoạt động nhất định, lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý(4)... Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: Vấn đề cần giải quyết, mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có). Việc xây dựng các văn bản khác dưới luật cũng tương tự như vậy.
Có thể thấy giai đoạn đề xuất chính sách là rất quan trọng và mục đích chủ yếu của giai đoạn này là thuyết phục cơ quan có thẩm quyền chấp nhận đưa vấn đề chính sách đó vào chương trình xây dựng văn bản pháp luật. Để xây dựng chính sách, các cơ quan có thẩm quyền trong xây dựng pháp luật phải đo lường và dự báo được nhu cầu từ thực tiễn của đời sống xã hội để chuyển hóa vào chính sách. Tuy nhiên trên thực tế, việc hoạch định chính sách không phải lúc nào cũng khách quan. Những nhóm lợi ích có thế mạnh thường có cách đưa thông tin và có các “kênh” tác động để làm cho cơ quan chức năng quan tâm hơn đến vấn đề của họ(5).
Giai đoạn soạn thảo chính sách thành pháp luật: Giai đoạn này, dù nội dung chính sách đã được định hình từ trước đó, nhóm lợi ích vẫn có thể trực tiếp (nếu là cơ quan, tổ chức có trách nhiệm chủ trì soạn thảo) hoặc gián tiếp (các chủ thể khác có liên quan hối lộ người, cơ quan có trách nhiệm soạn thảo) đưa những nội dung hay phương án có lợi cho ngành mình, nhóm mình vào văn bản dự thảo; hoặc “cài cắm” câu chữ có lợi cho cơ quan, tổ chức, nhóm mình vào dự thảo văn bản; cũng có thể nại ra các thủ tục - điều kiện có thể lợi dụng “làm khó” cho các chủ thể chịu tác động, tạo thêm cơ hội để trục lợi. Thủ đoạn tham nhũng trong giai đoạn này có thể là các “nhóm lợi ích” viện lý do cần phải bảo đảm sự chặt chẽ, khả thi, hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước; hay nhân danh việc bảo đảm “an ninh quốc gia”, “lợi ích nhân dân”, “sự ổn định” hay “sự đổi mới” hoạt động của ngành, lĩnh vực, “tuân thủ điều ước quốc tế”... để biện minh cho những đề nghị bất chính và che đậy động cơ thực sự của nhóm mình. Sự lũng đoạn, chi phối chính sách sẽ gây ra hậu quả là sự xung đột giữa chính sách và pháp luật, là hiện tượng nhức nhối đến nay vẫn chưa giải quyết được(6).
Giai đoạn thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: Đây là giai đoạn mang tính chất quyết định về chính sách trong dự thảo văn bản pháp luật nên các hành vi tham nhũng diễn ra trong giai đoạn này hướng vào việc “tranh thủ phiếu” của những chủ thể có thẩm quyền quyết định về chính sách hay biểu quyết thông qua dự thảo luật. Với các văn bản luật do Quốc hội ban hành, do Quốc hội là cơ quan có chức năng đại diện và đại biểu Quốc hội là đại diện cho các tầng lớp xã hội khác nhau nên không loại trừ trường hợp các “nhóm lợi ích” vận động thể hiện ở các nội dung tranh luận tại nghị trường, trên các kênh truyền thông hay bỏ phiếu biểu quyết có lợi cho “nhóm lợi ích” đó.
Với các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ hay các cơ quan hành chính ban hành, sự tác động của “nhóm lợi ích” đến nội dung chính sách của văn bản này thường tiến hành trực tiếp, đơn lẻ, ít công khai hơn. Như vậy, trong giai đoạn biểu quyết, quyết định về chính sách, tham nhũng có thể xảy ra khi những đại biểu dân cử hay những người đứng đầu cơ quan hành chính không giữ được sự liêm chính, không ứng xử đúng đắn trong trường hợp xung đột lợi ích và hy sinh lợi ích chung để phục vụ “nhóm lợi ích” khi quyết định hoặc tác động để thông qua dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có lợi cho nhóm.
Đại biểu Quốc hội biểu quyết tại Kỳ họp thứ hai, Quốc hội khóa XV _Ảnh: TTXVN
Quy trình xây dựng pháp luật và những khoảng trống cần lưu ý
Tham nhũng xảy ra trong quá trình ban hành các văn bản pháp luật, tác động đến các chủ thể, những tổ chức và cá nhân tham gia vào quá trình chuẩn bị, soạn thảo, trình hoặc thông qua các văn bản này. Những khe hở tạo cho các nhà xây dựng chính sách, pháp luật “đưa chữ, gài từ” vào văn bản luật để làm lợi cho mình. Dưới đây là những khoảng trống cần được nhận diện nhằm khắc phục tình trạng “hình thức hóa” quy trình đánh giá tác động chính sách trong xây dựng pháp luật:
Thiếu quy định về đánh giá tác động của chính sách đến tình trạng tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng
Quy định hiện hành về đánh giá tác động chính sách chưa đề cập đến yêu cầu đánh giá tác động của chính sách đến tình trạng tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng. Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định:
(i) Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đại biểu Quốc hội tự mình hoặc yêu cầu cơ quan có thẩm quyền tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan đề xuất chính sách đó có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách.
(ii) Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội khi đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu, soạn thảo dự thảo báo cáo đánh giá tác động; lấy ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo báo cáo(7).
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP của Chính phủ đưa ra 05 tiêu chí đánh giá tác động chính sách: Tác động về kinh tế, tác động về xã hội, tác động về giới (nếu có), tác động của thủ tục hành chính (nếu có) và tác động đối với hệ thống pháp luật. Nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp: so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp, lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh giá tác động thủ tục hành chính, tác động về giới (nếu có)(8).
Tuy nhiên, việc đánh giá tác động chính sách của mỗi tiêu chí này như thế nào? Những nội dung nào mang tính chất bắt buộc? Những nội dung nào có thể không cần thiết đánh giá? Trường hợp nào đánh giá bằng phương pháp định lượng, trường hợp nào đánh giá bằng phương pháp định tính?... lại chưa được hướng dẫn cụ thể dẫn đến việc áp dụng trên thực tế thiếu thống nhất hoặc qua loa, chiếu lệ. Đặc biệt, các quy định hiện hành về đánh giá tác động chính sách chưa đề cập đến một phương diện hết sức quan trọng và đặc thù, đó là đánh giá về khả năng phát sinh “lợi ích nhóm”, cơ hội - điều kiện tham nhũng và khả năng phòng, chống tham nhũng của chính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Quy định hiện hành về đánh giá tác động chính sách có đề cập đến việc đánh giá tác động tích cực, tiêu cực của chính sách, nhưng chưa đánh giá tác động của chính sách đến tình trạng tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng. Thực tế thời gian qua cũng không có bất kỳ chủ thể có thẩm quyền nào đề cập đến đánh giá tác động về tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng trong các đề nghị, đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh. Bên cạnh đó, việc lấy ý kiến góp ý - phản biện, tiếp thu - chỉnh lý dự thảo báo cáo đánh giá tác động chính sách nói chung chưa thực sự được quan tâm từ hai phía cơ quan đề nghị, đề xuất và tổ chức, cá nhân được góp ý, phản biện...
Hiện nay, nhìn chung, khâu đánh giá tác động chính sách trong quá trình đề xuất xây dựng luật còn mang tính hình thức, chưa bảo đảm chất lượng do bất cập về đội ngũ chuyên gia và điều kiện tài chính, kỹ thuật. Điều này gây rủi ro cho chính sách công sau khi ban hành do không kiểm soát được “lợi ích nhóm” tiêu cực trong quá trình đánh giá chính sách. Việc đánh giá tác động đối với từng chính sách trong văn bản quy phạm pháp luật là một công việc khó khăn, phức tạp đòi hỏi phải có trình độ chuyên môn và kỹ năng, đồng thời phải bảo đảm sự khách quan, công tâm. Tuy nhiên, nhìn chung hiện nay đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác này chưa đáp ứng được yêu cầu, định mức phân bổ kinh phí để xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hiện nay còn thấp. Trong khi đó, để xây dựng một báo cáo đánh giá tác động chính sách đầy đủ nội dung theo quy định tại các Điều 5, 6, 7, 8 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP thì khó có thể đủ kinh phí để thực hiện.
Mặt khác, hiện nay, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, việc đánh giá tác động chính sách chỉ thực hiện đối với dự thảo luật trước khi cơ quan chủ trì soạn thảo trình Chính phủ, nhưng ở các giai đoạn tiếp theo từ khi Chính phủ trình dự thảo luật sang Quốc hội thì nhiều nội dung chính sách đã có sự thay đổi mà không được đánh giá tác động. Vì vậy, có những trường hợp luật được Quốc hội ban hành với những nội dung chính sách đã khác nhiều so với chính sách trong dự thảo được đánh giá tác động. Như vậy, quy định pháp lý về đánh giá tác động chính sách hiện chưa thực sự chặt chẽ, còn những lỗ hổng mà các nhóm chủ thể khu vực công và tư có khả năng lợi dụng cài cắm lợi ích cục bộ, đơn lẻ của mình trong các giai đoạn xây dựng, ban hành pháp luật.
Thiếu các quy định về kiểm soát tham nhũng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; về nguy cơ phát sinh tham nhũng và khả năng phòng, chống tham nhũng trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Thể chế về xây dựng pháp luật hiện hành thiếu quy định về kiểm soát tham nhũng trong quá trình đề nghị và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; về nguy cơ phát sinh tham nhũng và khả năng phòng, chống tham nhũng trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Quy trình pháp lý về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và thực tiễn xây dựng văn bản quy phạm pháp luật còn tồn tại nhiều bất cập, sơ hở, thiếu sót trong hầu hết các công đoạn là cơ sở, điều kiện phát sinh tham nhũng. Chẳng hạn như các công đoạn đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và đề xuất chương trình, kế hoạch xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; đề xuất và quyết định nội dung chính sách xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; khảo sát, đánh giả và xây dựng các báo cáo nghiên cứu, tổng kết thực tiễn thi hành luật; xây dựng dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; lấy ý kiến góp ý, phản biện của các đối tượng chịu tác động của văn bản quy phạm pháp luật; thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, hoặc hồ sơ dự thảo, dự án văn bản quy phạm pháp luật;... Bên cạnh đó, pháp luật Việt Nam chưa luật hóa việc quản lý hoạt động của các “nhóm lợi ích” và “vận động hành lang”. Hiện nay, vì “lợi ích nhóm”, các “nhóm lợi ích” đã và đang hoạt động tự phát, không chính thức, nhưng rất phổ biến, mạnh mẽ, thậm chí là quyết liệt đến các công đoạn của quá trình xây dựng pháp luật.
Thực tiễn cho thấy, trong rất nhiều trường hợp, quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tuy không có biểu hiện can thiệp của “lợi ích nhóm”, nhưng văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành đã bộc lộ nhiều bất cập, sơ hở tạo điều kiện phát sinh tham nhũng. Theo đó, các chủ thể khu vực nhà nước và ngoài khu vực nhà nước có thể tranh thủ, lợi dụng cơ hội để trục lợi làm tổn hại đến lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Việc văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực ẩn chứa trong đó cơ hội, điều kiện phát sinh tham nhũng, ngoài nguyên nhân về nhận thức, trách nhiệm của các chủ thể có liên quan đến việc xây dựng, ban hành văn bản, còn có một nguyên nhân quan trọng là thiếu quy định pháp lý về kiểm soát - tiền kiểm và hậu kiểm - của các cơ quan chức năng của Chính phủ, Quốc hội hay cơ quan tư pháp về phương diện tham nhũng và phòng, chống tham nhũng trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và đối với nội dung chính sách của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định hiện hành, trong quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có công đoạn bắt buộc là thẩm định - ở cấp Trung ương bao gồm thẩm định đề nghị xây dựng nghị định của Chính phủ(9), thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình(10) và thẩm định dự thảo nghị định của Chính phủ(11), dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ(12). Công đoạn này do Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao và các cơ quan, tổ chức có liên quan tiến hành. Riêng thẩm định dự thảo thông tư, pháp luật hiện hành quy định tổ chức pháp chế thuộc bộ, cơ quan ngang bộ có trách nhiệm thẩm định dự thảo thông tư trước khi trình Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ(13). Hoạt động thẩm định được thực hiện trong hai công đoạn làm luật khác nhau, áp dụng đối với các cấp độ văn bản khác nhau, nhưng các tiêu chí cơ bản lại giống nhau, gồm:
(i) Sự cần thiết ban hành và phạm vi điều chỉnh của văn bản quy phạm pháp luật.
(ii) Sự phù hợp của nội dung đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước.
(iii) Tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất chính sách với hệ thống pháp luật và tính khả thi, các giải pháp và điều kiện bảo đảm thực hiện chính sách dự kiến trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
(iv) Tính tương thích của nội dung chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên.
(v) Sự cần thiết, tính hợp lý chi phí tuân thủ thủ tục hành chính của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nếu chính sách liên quan đến thủ tục hành chính; việc lồng ghép vấn để bình đẳng giới trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nếu chính sách liên quan đến vấn đề bình đẳng giới.
(vi) Việc tuân thủ trình tự, thủ tục lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật...
Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành cũng quy định một loại hoạt động mang tính tiền kiểm - đó là hoạt động thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh(14) và thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội(15). Theo đó, Ủy ban Pháp luật chủ trì thẩm tra đề nghị về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội và kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội; Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm thẩm tra đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực do mình phụ trách, gửi văn bản thẩm tra đến Ủy ban Pháp luật và cử đại diện tham dự phiên họp thẩm tra của Ủy ban Pháp luật. Nội dung thẩm tra tập trung vào sự cần thiết ban hành; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh; sự phù hợp của nội dung chính sách với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; tính thống nhất, tính khả thi, thứ tự ưu tiên, thời điểm trình, điều kiện bảo đảm để xây dựng và thi hành văn bản. Việc thẩm tra dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết cũng thuộc về trách nhiệm của Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội(16). Nội dung thẩm tra(17) với các tiêu chí cơ bản tương tự như giai đoạn thẩm định, bao gồm: Phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản; nội dung của dự thảo văn bản và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau; việc giao và chuẩn bị văn bản quy định chi tiết (nếu có); sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với chủ trương, đường lối của Đảng; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; tính tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Việt Nam là thành viên; tính khả thi của các quy định dự thảo văn bản, điều kiện bảo đảm về nguồn nhân lực để bảo đảm thi hành văn bản quy phạm pháp luật; việc bảo đảm chính sách dân tộc, lồng ghép vấn đề bình đẳng trong dự thảo văn bản, nếu dự thảo văn bản có quy định liên quan đến vấn đề dân tộc, bình đẳng giới; ngôn ngữ, kỹ thuật và trình tự, thủ tục soạn thảo văn bản.
Có thể dễ dàng nhận thấy các quy định về thẩm định, thẩm tra đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và thẩm định, thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chưa đề cập đến hai nhóm vấn đề hết sức quan trọng, phức tạp, nhạy cảm và thực tế, đó là:
(i) Khả năng và hiện thực tham nhũng trong toàn bộ quá trình đề nghị và xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
(ii) Nguy cơ tham nhũng và khả năng phòng, chống tham nhũng trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Mặc dù còn nhiều tiêu chí chưa rõ ràng, khó xác định, nhưng việc thẩm định, thẩm tra tính hợp hiến, đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật, chi phí tuân thủ thủ tục hành chính, vấn đề bình đẳng giới, tác động kinh tế - xã hội của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và trong dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được đề cao và hoàn thiện. Vấn đề đáng quan tâm là, việc hoàn toàn không đặt các tiêu chí trên trong mối liên hệ với mục tiêu, yêu cầu về phòng, chống tham nhũng trong toàn bộ quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và trong bản thân dự thảo, dự án là một khiếm khuyết về tầm nhìn trong xây dựng chính sách, pháp luật hiện nay mà việc khắc phục không chỉ bắt đầu bằng việc bổ sung các quy phạm cụ thể.
Ủy viên Trung ương Đảng, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội Vũ Hồng Thanh khảo sát thực tiễn tuyến dự án vành đai 3 Thành phố Hồ Chí Minh và làm việc với các địa phương có dự án đi qua _Ảnh: TTXVN
Hoàn thiện các quy định về trách nhiệm phòng, chống tham nhũng của các chủ thể trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Việc hoàn thiện các quy định về trách nhiệm phòng, chống tham nhũng của các chủ thể khu vực nhà nước và ngoài khu vực nhà nước trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật; nâng cao hiệu quả thực tiễn nhằm ngăn chặn, hạn chế tối đa các điều kiện, cơ hội phát sinh tham nhũng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và trong dự thảo, dự án văn bản quy phạm pháp luật; thúc đẩy sự tham gia góp ý, phản biện của các chủ thể nhà nước và xã hội trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật... là những đòi hỏi khách quan, tất yếu của công cuộc phòng, chống tham nhũng của Việt Nam hiện nay trong lĩnh vực xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Cụ thể(18):
Một là, điều chỉnh mục tiêu chính sách cho giai đoạn tiếp theo.
Phòng ngừa là mục tiêu mang tính lâu dài và cần được tiến hành trong mọi giai đoạn với các giải pháp, công cụ phù hợp với nền tảng kinh tế - xã hội, năng lực của nền hành chính... Tuy nhiên, với thực tế một nền công vụ chưa hoàn thiện, để các giải pháp phòng ngừa phát huy tác dụng, tức là hoàn thành việc xây dựng một nền công vụ minh bạch, hiệu quả thì phải mất thời gian khá dài khi các yếu tố nền tảng được hoàn thiện.
Do đó, mục tiêu phòng ngừa sẽ cần một lộ trình “dài hơi” để có thể hoàn thành việc thiết lập một nền công vụ có năng lực “đề kháng” cao với tham nhũng. Trước tình hình tham nhũng tiếp tục diễn biến phức tạp, do chưa coi trọng đúng mức việc phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng để xây dựng các giải pháp, công cụ đủ mạnh; dựa trên những cải thiện tích cực đạt được từ năm 2016 đến nay khi điều chỉnh trọng tâm, đẩy mạnh mục tiêu phát hiện, truy tố, xét xử hành vi tham nhũng đã cho thấy cần phải xác lập mục tiêu trọng tâm vào phát hiện, xử lý tham nhũng cho giai đoạn tiếp theo, nhấn mạnh đến tính cấp bách của việc phát hiện và xử lý tham nhũng, thể hiện cao nhất quyết tâm trừng trị những người có hành vi tham nhũng, không nể nang, né tránh, tạo ra tính răn đe để ngăn ngừa hành vi tham nhũng. Với tình hình tham nhũng phổ biến, nền công vụ chưa hoàn thiện, chống tham nhũng một cách cương quyết, nghiêm minh là cách thức nhanh nhất để góp phần ngăn ngừa tham nhũng. Không có biện pháp tuyên truyền nào có sức mạnh to lớn đối với xã hội và có tác dụng ngăn ngừa tham nhũng bằng việc hành vi tham nhũng được xử lý nghiêm minh. Bên cạnh đó, xác định phòng ngừa tham nhũng là mục tiêu mang tính thường xuyên, lâu dài.
Mục tiêu chung và mục tiêu cụ thể phải lô-gíc với nhau. Trọng tâm phát hiện và xử lý hành vi tham nhũng cần được khẳng định rõ ràng ở mục tiêu chung và thao tác hóa thành các mục tiêu cụ thể để làm căn cứ xác lập các giải pháp và công cụ quyết liệt hơn, mạnh mẽ hơn, nhất là trong việc thiết lập ra thiết chế kiểm soát quyền lực đủ mạnh để phát hiện, điều tra, truy tố hành vi tham nhũng. Hơn nữa, mục tiêu cần phải được cụ thể hóa và do một chủ thể ban hành với hiệu lực pháp lý cao hơn so với Chính phủ, có thể là Nghị quyết của Quốc hội để bảo đảm cao hơn trách nhiệm thực hiện của cơ quan nhà nước.
Các mục tiêu liên quan đến phòng ngừa tham nhũng cũng cần xem xét lại cho phù hợp với thực tế để bảo đảm khả năng hoàn thành tối đa khi kết thúc giai đoạn chính sách, tránh việc đề ra những mục tiêu cao hơn so với thực tế nền công vụ, thiếu tính khả thi, ảnh hưởng đến niềm tin của người dân đối với các tuyên bố của cơ quan công quyền. Đơn cử như thay vì đề ra mục tiêu: “Làm triệt tiêu các điều kiện và cơ hội phát sinh tham nhũng”, “xây dựng nền công vụ hiệu quả, minh bạch”, có thể đưa ra các mục tiêu thực tế hơn như: “Giảm thiểu các điều kiện và cơ hội phát sinh tham nhũng”, “xác lập các nền tảng cần thiết của nền công vụ hiệu quả, minh bạch”. Bởi vì, khi đã đề ra các mục tiêu và có lộ trình triển khai thì mục tiêu không phải là trạng thái lý tưởng, mà là trạng thái khả dĩ nhất có thể thực hiện được trong giai đoạn đó trên cơ sở tính toán các điều kiện cho phép. Việc đánh giá cũng phải dựa trên việc có hoàn thành được hệ thống các mục tiêu đề ra hay không. Về nhận thức, cần chú trọng nhiều hơn đến những vấn đề mang tính vĩ mô như vậy trong việc hoạch định và xây dựng nội dung chính sách vì lâu nay thường tập trung vào những nội dung, quy định cụ thể, nhưng đôi khi thất bại của chính sách lại xuất phát từ chính những mục tiêu chiến lược không phù hợp, khả thi với thực tế vấn đề chính sách.
Hai là, thống nhất mục tiêu, giải pháp và công cụ của chính sách phòng, chống tham nhũng.
Mục tiêu cụ thể về thiết lập hệ thống đo lường, giám sát tham nhũng chưa được thể chế hóa thành các giải pháp, công cụ cụ thể trong hệ thống giải pháp, công cụ mà Chiến lược quốc gia đưa ra. Chính vì vậy, cần bổ sung các giải pháp, công cụ và cụ thể hóa bằng việc ban hành quy định trong một văn bản thể chế cụ thể hoặc ban hành văn bản thể chế riêng. Bên cạnh đó, bổ sung các giải pháp, công cụ mới liên quan đến mục tiêu phát hiện, xử lý tham nhũng và điều chỉnh các giải pháp, công cụ về phát hiện, xử lý tham nhũng để tăng hiệu lực và hiệu quả của chính sách. Không chỉ nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử trong phát hiện, xử lý tham nhũng, mà còn cần bổ sung thiết chế hữu hiệu có thẩm quyền đủ mạnh cho công tác này, khắc phục tình trạng chỉ thiên về phòng ngừa mà bỏ ngỏ khía cạnh chống tham nhũng.
Ba là, bổ sung các giải pháp chính sách.
Bổ sung giải pháp chính sách hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực lẫn nhau trong bộ máy nhà nước để giảm thiểu nguy cơ tham nhũng, đặc biệt là tham nhũng chính sách trong điều kiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách về kinh tế thị trường chưa hoàn thiện để cụ thể hóa cơ chế “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” theo quy định tại Điều 2 của Hiến pháp năm 2013 trong tổ chức và hoạt động của bộ máy các cơ quan nhà nước; bổ sung giải pháp chính sách kiểm soát xung đột lợi ích trong quá trình thực thi công vụ của cán bộ, công chức để phòng ngừa tham nhũng.
Bốn là, cụ thể hóa kịp thời một số giải pháp, công cụ chính sách đã được nêu ra nhưng hiện nay chưa được triển khai thực hiện.
Đó là các quy định trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, minh bạch; trong ban hành quyết định hành chính, cải cách chế độ công vụ, chính sách tiền lương; trong thu hồi tài sản tham nhũng, bảo đảm tính độc lập của cơ quan chuyên trách; trong cơ chế miễn nhiệm, bãi nhiệm, cho từ chức, tạm đình chỉ chức vụ của người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng trong cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình quản lý, phụ trách... và một số văn bản chưa được hoàn thành đúng thời hạn yêu cầu như: nghiên cứu kết hợp tổ chức, hoạt động thanh tra với tổ chức và hoạt động kiểm tra của Đảng.
Năm là, hoàn thiện hệ thống giám sát, cảnh báo, đánh giá chính sách.
Xây dựng và bổ sung tiêu chí, chỉ số đánh giá quốc gia về tình hình tham nhũng, về chính sách phòng, chống tham nhũng. Tiêu chí đánh giá chính sách phòng, chống tham nhũng phải giúp xác định về sự đồng bộ, thống nhất, phù hợp, khả thi, hiệu lực của các giải pháp, công cụ chính sách và hiệu quả mang lại. Đa dạng hóa hình thức đánh giá thay vì chỉ tập trung vào các báo cáo tổng kết bằng cách tự tiến hành những cuộc điều tra, khảo sát quy mô lớn trên cả hai đối tượng là cán bộ, công chức và người dân, doanh nghiệp để bảo đảm tính chính xác, khách quan trong các báo cáo khảo sát, đánh giá, phát huy vai trò phản biện của xã hội đối với chính sách. Khảo sát, đánh giá cần chú trọng đến việc nắm bắt những vướng mắc, hạn chế, nguyên nhân gây ra các yếu kém, thất bại của chính sách từ những vấn đề mang tính vĩ mô, để có được những điều chỉnh kịp thời cả về tổng thể mục tiêu, giải pháp, công cụ chính sách.
Báo cáo đánh giá cần phân tích kỹ lưỡng hơn những hạn chế, nguyên nhân của những hạn chế, những kiến nghị cụ thể để khắc phục, trong đó có kiến nghị về điều chỉnh nội dung chính sách, đưa ra cảnh báo kịp thời các cơ quan, địa phương làm chưa tốt trong từng kỳ báo cáo để tránh tình trạng có những hạn chế nêu lại từ năm này qua năm khác mà không được giải quyết. Bổ sung phần giải trình cụ thể về việc thực hiện và giải quyết những kiến nghị, cảnh báo đã được chỉ ra trong báo cáo kỳ trước đó để quán triệt và ràng buộc trách nhiệm cao hơn của các cơ quan trong triển khai. Hằng năm, việc bình xét thi đua, khen thưởng phải đánh giá cả tiêu chí hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng. Công khai kết quả đánh giá, các khuyến nghị, cảnh báo để người dân nắm được và tham gia giám sát, phản hồi. Xây dựng cơ chế để các tổ chức xã hội, người dân, doanh nghiệp có thể giám sát và đưa ra những góp ý trực tiếp mang tính chính thống, có hiệu lực với cơ quan có thẩm quyền để điều chỉnh chính sách. Ngoài ra, các cơ quan nhà nước cũng cần tham khảo những kết quả đánh giá và khuyến cáo của các tổ chức quốc tế, tổ chức ngoài nhà nước đối với chính sách phòng, chống tham nhũng, khuyến khích, tạo điều kiện tối đa cho họ thực hiện các đánh giá, khảo sát để đưa ra các khuyến nghị chính sách cho Việt Nam.
Trên cơ sở các báo cáo chính thức của cơ quan nhà nước, các đánh giá, khuyến nghị của các tổ chức quốc tế, các ý kiến phản hồi của xã hội, hằng năm Chính phủ cần chỉ đạo giao trách nhiệm tổng hợp toàn bộ các hạn chế, vướng mắc trong nội dung chính sách và các kiến nghị, khuyến nghị sửa đổi, bổ sung để giao cho đơn vị có trách nhiệm tiến hành nghiên cứu, kịp thời đưa ra trình Chính phủ phương án điều chỉnh phù hợp để bảo đảm tối đa khả năng hoàn thành mục tiêu của chính sách, thậm chí là điều chỉnh mục tiêu chính sách trong từng giai đoạn cụ thể./.
-----------------------
(1) Xem: Đinh Văn Minh: “Phòng, chống tham nhũng trong xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam”, Cổng thông tin điện tử Bộ Giao thông Vận tải, ngày 9-2-2022, https://mt.gov.vn/vn/tin-tuc/78539/phong--chong-tham-nhung-trong-xay-dung-chinh-sach--phap-luat-o-viet-nam.aspx
(2) Xem: Đinh Văn Minh: “Phòng, chống tham nhũng trong xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam”, Tlđd
(3) Xem: Nguyễn Quốc Văn: Phòng, chống tham nhũng trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam, Nxb. Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2021, tr. 122
(4) Xem: Điều 33, 34 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020)
(5) Xem: Nguyễn Quốc Văn: Phòng, chống tham nhũng trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam, Sđd, tr. 124
(6) Xem: Phan Xuân Sơn: “Tham nhũng chính sách: Hậu quả lớn, trách nhiệm nhẹ”, Báo điện tử Dân Việt, ngày 12-11-2015, http://danviet.vn/tin-tuc/tham-nhung-chinh-sach-hau-qua-III-lon-trach-nhiem-nhe-639878.html
(7), (8) Xem: Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020)
(9), (11), (12), (13), (14), (15) Xem: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020), Điều 88, Điều 58, Điều 92, Điều 98, Điều 102, Điều 47
(14), (15), (16), (17) Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (Sửa đổi, bổ sung năm 2020), Điều 63, Điều 65, Điều 63, Điều 65
(18) Nguyễn Thị Thu Nga: “Đánh giá chính sách trong Chiến lược quốc gia về phòng, chống tham nhũng”, Trang thông tin điện tử Bộ Giao thông vận tải, ngày 24-8-2020, https://mt.gov.vn/vn/tin-tuc/68312/danh-gia-chinh-sach-trong-chien-luoc-quoc-gia-ve-phong--chong-tham-nhung.aspx
Kỳ 2: Kiểm soát vận động chính sách trong xây dựng pháp luật
Vận động chính sách trong xây dựng pháp luật
Vận động chính sách (lobby; viết tắt: VĐCS) - một khái niệm được cho là xuất phát từ hoạt động của Nghị viện Anh. Theo đó, “lobby” có nghĩa là hành lang ở nghị viện, nơi mà các nghị sĩ có thể gặp gỡ công chúng trước và sau mỗi phiên họp. Ban đầu, khái niệm VĐCS chỉ nỗ lực của một cá nhân hoặc một nhóm người cố gắng gây ảnh hưởng đến các nhà lập pháp để họ ủng hộ hay phản đối một dự thảo luật nhất định. Tuy nhiên, hiện nay, khái niệm VĐCS được hiểu rộng hơn, như là “một quá trình gây ảnh hưởng tới nhà nước và cơ quan nhà nước bằng cách cung cấp thông tin về chương trình nghị sự chính sách công”, hay như là “một quá trình mà các cá nhân hay tập thể phải trải qua để ráp nối những mục tiêu, ưu tiên của họ vào quá trình quyết sách của các nhà chính trị nhằm tạo ảnh hưởng tới các kết quả chính sách”; hoặc đơn giản là việc “thuyết phục người được vận động ban hành chính sách theo ý muốn của người vận động”, hay “vận động giùm cho người khác về một vấn đề mà người đó không hiểu rõ đường đi nước bước, họ không biết phải vận động như thế nào, vận động ai để đề đạt được ý nguyện của họ lên cơ quan lập pháp”(1).
Như vậy, VĐCS là hoạt động có chủ đích, có hệ thống và mang tính chuyên nghiệp để tiếp cận, thuyết phục, gây ảnh hưởng, tác động đến những chủ thể có thẩm quyền hoạch định, ban hành chính sách để họ ủng hộ hoặc không ủng hộ một chính sách, dự luật, chương trình, kế hoạch... của nhà nước hoặc của đảng cầm quyền, từ đó xác lập, bảo vệ hay củng cố lợi ích của một nhóm xã hội nào đó. Chủ thể của VĐCS là đa dạng, do phạm vi của VĐCS là rất rộng (ở cấp trung ương và có thể ở cả cấp địa phương); đối tượng của VĐCS có thể là chính sách, quy định pháp luật hoặc chương trình, kế hoạch cụ thể. Nói một cách khái quát, VĐCS trong xây dựng pháp luật là việc các chủ thể VĐCS tác động đến quá trình soạn thảo, ban hành một dự án luật cụ thể nhằm đạt được mục tiêu đề ra.
Hiến pháp năm 2013 của nước ta có nhiều quy định xác lập căn cứ cho việc nhân dân tham gia đóng góp ý kiến xây dựng chính sách, pháp luật. Đây là cơ sở quan trọng cho việc VĐCS trong xây dựng pháp luật của các chủ thể. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (BHVBQPPL) năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) quy định quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), theo đó, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội chủ trì soạn thảo VBQPPL và cơ quan, tổ chức liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp ý kiến về đề nghị xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL, để Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thực hiện phản biện xã hội đối với dự thảo VBQPPL; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của VBQPPL. Ý kiến tham gia về đề nghị xây dựng VBQPPL, dự thảo VBQPPL và ý kiến phản biện xã hội đối với dự thảo VBQPPL phải được nghiên cứu, giải trình, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo văn bản (Điều 6).
Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) cũng quy định về sự tham gia đóng góp ý kiến của người dân, tổ chức trong các giai đoạn khác nhau của quá trình xây dựng luật, cụ thể: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), nay là Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam, các tổ chức thành viên khác của Mặt trận và các cơ quan, tổ chức khác, cá nhân có quyền và được tạo điều kiện tham gia đóng góp ý kiến về đề nghị xây dựng VBQPPL (Điều 6); cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý (khoản 3, Điều 34). Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội khi đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm nghiên cứu, soạn thảo dự thảo báo cáo đánh giá tác động; lấy ý kiến góp ý, phản biện dự thảo báo cáo (khoản 3, Điều 35). Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh có trách nhiệm lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý (khoản 1, Điều 36).
Ngoài Hiến pháp và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật nêu trên, còn nhiều VBQPPL khác có quy định về việc tham gia của cá nhân, tổ chức có liên quan trong quá trình xây dựng chính sách, pháp luật ở Việt Nam, như: Luật Tổ chức Quốc hội (Điều 4, Điều 48), Luật Tổ chức Chính phủ (khoản 3, Điều 26), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (Điều 40, Điều 51)... cũng như nhiều văn bản dưới luật khác(2). Tuy nhiên, VĐCS ở Việt Nam vẫn ở khía cạnh đóng góp ý kiến khi các cơ quan nhà nước yêu cầu mà chưa có cơ chế pháp lý để xây dựng các tổ chức VĐCS mang tính chuyên nghiệp.
Về mặt nguyên tắc, VĐCS bắt nguồn từ các nguyên lý cơ bản của nền dân chủ, đó là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhà nước là một thiết chế được nhân dân lập ra để cung cấp các dịch vụ công cho xã hội, chứ không phải một chủ thể tự sinh, đứng trên nhân dân. Với tư cách chủ thể của quyền lực nhà nước, nhân dân có quyền tham gia vào quá trình xây dựng chính sách công, bằng cách nêu ra các ý kiến, quan điểm, đề xuất và vận động các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chấp nhận ý tưởng và nội dung của các chính sách; còn với tư cách thiết chế cung cấp dịch vụ công, nhà nước xác lập nghĩa vụ của mình và phải tôn trọng, lắng nghe, tham khảo ý kiến của người dân trong quá trình hoạch định chính sách công.
Về mặt thực tiễn, VĐCS bắt nguồn từ nhu cầu của cả nhà nước và xã hội. Về phía nhà nước, do chức năng quản lý nên cần phải xây dựng và ban hành chính sách, pháp luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Một trong những yêu cầu đối với công việc này là phải “kết nối lợi ích, duy trì đồng thuận xã hội của hệ thống chính trị và nhà nước”(3). Tuy nhiên, do tính chất rộng lớn, phức tạp của các vấn đề xã hội cần quản lý và nguồn lực giới hạn của các nhà nước, nên chính sách, pháp luật do nhà nước ban hành khó đáp ứng được yêu cầu đã nêu, thậm chí có thể bất hợp lý và ảnh hưởng tiêu cực đến lợi ích của một vài nhóm xã hội nhất định. Để khắc phục tình trạng này, quá trình hoạch định chính sách công cần được mở rộng cho sự tham gia của các chủ thể ngoài nhà nước, dưới nhiều hình thức khác nhau. Theo nghĩa đó, VĐCS xuất phát từ nhu cầu của cả nhà nước và các nhóm xã hội.
Ủy viên Bộ Chính trị, Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ chủ trì Hội thảo góp ý dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) theo Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 16-6-2022, của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá XIII do Hội đồng khoa học của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Viện Nghiên cứu Lập pháp, Ủy ban Kinh tế phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường và Hội Luật gia Việt Nam tổ chức _Ảnh: TTXVN
Về mặt pháp lý, VĐCS bắt nguồn từ các quyền dân sự, chính trị cơ bản của công dân được khẳng định trong hiến pháp của tất cả các quốc gia. Đó là các quyền tự do tư tưởng, biểu đạt, tự do lập hội, hội họp và quyền tham gia quản lý nhà nước. Các quyền tự do này cho phép người dân bày tỏ, đề đạt, tuyên truyền và vận động một cách ôn hòa những yêu cầu, nguyện vọng của mình với nhà nước và buộc nhà nước phải có nghĩa vụ tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm thực hiện các quyền và lợi ích chính đáng đó của người dân.
Mối liên hệ giữa vận động chính sách và tham nhũng chính sách trong xây dựng pháp luật
Vận động chính sách hợp pháp, minh bạch sẽ góp phần phòng, chống tham nhũng
VĐCS, nếu được tiến hành hợp pháp, minh bạch, với mục tiêu hướng đến hài hòa hóa các lợi ích trong xã hội, sẽ góp phần đắc lực trong việc phòng, chống tham nhũng (PCTN), bởi(4): Bản thân sự hợp pháp, minh bạch trong quá trình VĐCS, sẽ loại trừ cách thức VĐCS trực tiếp thúc đẩy tham nhũng, như hối lộ, mua chuộc các quan chức chính phủ hoặc người có thẩm quyền trong quá trình ban hành chính sách để phục vụ cho các mục đích tư lợi của chủ thể vận động. VĐCS hợp pháp, minh bạch sẽ cung cấp thông tin về những tác động xã hội một cách hệ thống cho nhà hoạch định chính sách, mà vốn “do những giới hạn về nguồn nhân, vật lực thường không thể tự thu thập được đầy đủ thông tin trong quá trình này”(5). VĐCS công cũng góp phần chuyển tải ý chí, nguyện vọng của người dân đến các cấp chính quyền... dưới dạng những nghiên cứu toàn diện, chuyên sâu, trong đó chứa đựng những kiến nghị, thông điệp rõ ràng về một vấn đề cụ thể trong quản lý xã hội(6). Hai nhóm thông tin nói trên sẽ thúc đẩy việc cho ra đời những chính sách đáp ứng thực tiễn và nhu cầu của các lực lượng xã hội - những yếu tố có lợi cho PCTN.
Ở trạng thái tích cực nhất, VĐCS sẽ hướng đến những chính sách đáp ứng lợi ích của đa số, hài hòa hóa lợi ích, hoặc tạo cơ chế thúc đẩy sự phát triển về kinh tế - nền tảng của đồng thuận xã hội, điều kiện quan trọng để PCTN. Thực tiễn đã chứng minh, VĐCS cho “ô-tô xanh”, tăng cường luật pháp chống lạm dụng tình dục trẻ em trực tuyến hoặc để tăng cường cạnh tranh trong các lĩnh vực kinh tế mang lại lợi ích không chỉ cho các đối tượng trực tiếp, mà còn cho cả các nhà hoạch định chính sách, bằng cách cung cấp cho họ thông tin bổ sung, và cuối cùng là lợi ích tổng thể cho xã hội(7).
VĐCS cũng có thể hướng đến thay đổi những chính sách, pháp luật hiện hành, nếu những chính sách, pháp luật đó không hữu hiệu, thậm chí là môi trường cho tham nhũng. Từ đó, góp phần tạo nên một khung khổ pháp luật chung đủ sức kiềm chế các hành vi tham nhũng hoặc hệ thống pháp luật về PCTN mới, hiệu lực và hiệu quả hơn.
VĐCS còn nhằm nâng cao trách nhiệm của chính quyền trong vận hành quyền lực, tạo môi trường thông thoáng cho PCTN. Bởi, người dân, các nhóm xã hội tác động lên việc ban hành chính sách của nhà nước cũng chính là quá trình người dân thể hiện sự giám sát, phản biện của mình về cách thức vận hành quyền lực, làm cho các chủ thể công quyền phải nỗ lực hơn nữa trong hoạt động. Theo đó, sự giám sát, phản biện của người dân càng được thực hiện thường xuyên, liên tục thì PCTN càng có hiệu quả.
Để thực sự có được sự tham gia giám sát quyền lực của nhiều người dân và các lực lượng phi nhà nước, cần xây dựng một cơ chế khen thưởng thích đáng bằng vật chất và tinh thần đối với những người có công phát hiện, tố giác tham nhũng, đồng thời họ cũng được bảo vệ an toàn. Mọi hành vi pháp luật đều cần có quy định về trách nhiệm pháp lý tương ứng. Trách nhiệm pháp lý phải được đặt ra đối với mọi chủ thể liên quan đến VĐCS trong tương quan với mục tiêu PCTN. Truy cứu trách nhiệm pháp lý cần có sự chính xác và triệt để. Giải pháp này sẽ có tác dụng lớn trong việc giáo dục ý thức pháp luật của mọi chủ thể trong xã hội, nhất là những chủ thể có thẩm quyền.
Để truy cứu trách nhiệm pháp lý có hiệu quả, Việt Nam có thể tham khảo kinh nghiệm của Hà Lan trong việc ban hành bộ quy tắc tiêu chuẩn ứng xử đối với các thành viên chủ chốt trong bộ máy nhà nước (Bộ quy tắc liêm chính của các nhà lãnh đạo công)(8). Dù mỗi thể chế chính trị có cách thức vận hành khác nhau, nhưng có lẽ đơn giản nhất, phải bắt đầu từ việc định lượng, giới hạn được các hành vi công vụ của các nhà lãnh đạo công trước khi đánh giá tính chất pháp lý của hành vi.
Vận động chính sách trái pháp luật là môi trường cho tham nhũng
VĐCS vốn không phải là một hoạt động vô tư, mà luôn xuất phát từ và để bảo vệ lợi ích của một nhóm chủ thể nhất định(9). VĐCS trái pháp luật chính là việc “chạy chính sách”, hối lộ, mua chuộc để tác động có chủ ý lên chính sách, nhằm có được những lợi ích từ chính sách hoặc giành được những dự án có giá trị từ các chủ thể có thẩm quyền. Từ điển The Oxford Unabriged định nghĩa: Tham nhũng là sự bóp méo hoặc phá hoại tính liêm chính trong thực hiện công vụ bởi hối lộ hay thiên vị(10). Quá trình VĐCS thường thông qua cách thức tiếp xúc với những người có quyền lực ở nhiều cấp độ, nên để đạt được mục đích, cách dễ dàng và nhanh nhất, là mang lại cho người được thuyết phục những lợi ích lớn, thậm chí rất lớn trong tương quan với những lợi ích mà người đó có thể thu được nếu như không nhận sự tác động.
Sở dĩ dễ xảy ra vi phạm pháp luật trong VĐCS là vì những quy tắc trong quá trình này rất khó tuân thủ, đòi hỏi VĐCS phải được tiến hành hoàn toàn minh bạch, với mức độ trung thực, liêm chính tuyệt đối, sự khách quan, vô tư của chủ thể vận động. Người vận động cũng rất khó bảo đảm yêu cầu công khai và chịu trách nhiệm trước công luận trong quá trình đưa thông tin, và trong cả quá trình, cách thức tác động đến chính sách công. Rất ít quốc gia có sự minh bạch về các hoạt động VĐCS nhắm vào các cơ quan chính phủ. Tính minh bạch vẫn là ngoại lệ ở cấp địa phương... Năm 2020, mới có 18 quốc gia đăng ký công khai thông tin về những người VĐCS hoặc hoạt động VĐCS(11). Việc hoạch định chính sách diễn ra ở nhiều đối tượng công, thuộc tất cả các ngành, các cấp của chính quyền. Hơn nữa, VĐCS đòi hỏi chủ thể của nó phải có năng lực tài chính, mà năng lực này lại thường đến từ các tập đoàn, doanh nghiệp rất có tiềm lực, nên VĐCS đi liền với hối lộ là điều dễ xảy ra, thậm chí xảy ra ở cả những quốc gia văn minh và có cơ sở pháp lý lâu đời về VĐCS. Theo đó, “Vận động chính sách là một thuật ngữ được áp dụng chung cho những người tiến hành việc gây ảnh hưởng tới các nhà lập pháp bằng những biện pháp sai trái... Họ thường đạt tới các mục tiêu của mình thông qua việc trả tiền cho các thành viên cơ quan lập pháp, tuy nhiên bất kỳ biện pháp khả thi nào khác cũng có thể được áp dụng”(12).
Tham nhũng trong VĐCS có thể đến ngay từ ban đầu, khi sự “mặc cả” của phía đi vận động thành công, khi đó, chủ thể có thẩm quyền sẽ trực tiếp tham nhũng bằng cách nhận các khoản tiền, lợi ích để bóp méo hoặc ban hành những chính sách theo mục đích của bên vận động. Tham nhũng còn tiếp diễn sau đó, khi các chính sách, pháp luật đã bị bóp méo được đưa vào thực hiện, tạo môi trường cho hành vi tham nhũng phát triển từ những cơ hội lấn lướt nhau của các loại lợi ích.
Vận động chính sách trái pháp luật và tham nhũng làm gia tăng bất bình đẳng trong xã hội, nguy cơ cho nền dân chủ
VĐCS trái pháp luật “có thể gây tổn hại đến lợi ích chính đáng của các nhóm yếu thế, làm gia tăng bất bình đẳng trong xã hội, bởi không phải trong mọi trường hợp vận động chính sách công đều bảo đảm sự hài hòa về lợi ích giữa các nhóm trong xã hội”(13). Không ít trường hợp VĐCS đến từ các doanh nghiệp, tập đoàn có nguồn lực tài chính lớn, dẫn đến sự chênh lệch tương quan về cơ hội đối với các nhóm VĐCS có tiềm lực yếu hơn; khi đó, họ không chỉ có lợi thế mang tính quyết định trong tác động chính sách, mà trong tương lai, sẽ còn có được những khoản lợi ích lớn hơn gấp nhiều lần số “vốn” mà họ bỏ ra đầu tư trong quá trình VĐCS.
Bất bình đẳng xã hội là nguy cơ đầu tiên của VĐCS trái pháp luật. Các nghiên cứu cho thấy, ở một số nơi trên thế giới, VĐCS không minh bạch, liêm chính, không có sự tham gia của tất cả các bên liên quan đã dẫn đến phân bổ sai các nguồn lực công, giảm năng suất và bất bình đẳng xã hội kéo dài(14). Một trong những điển hình là ngành công nghiệp thuốc lá, thông qua VĐCS gian dối, đã làm suy yếu các kết luận khoa học chống lại việc hút thuốc lá và thành công trong việc chống lại các quy định hạn chế hút thuốc lá trong nhiều thập niên qua(15).
VĐCS phi pháp khó bảo đảm được tính chất kết nối cần thiết giữa các nhà hoạch định chính sách với các nhóm yếu thế, nhóm có lợi ích nhỏ, cùng những khác biệt về dân tộc, chủng tộc, tôn giáo, tín ngưỡng, nghề nghiệp trong xã hội, khi mà tiếng nói của các nhóm này không đến được, không được công quyền đưa vào trong các cân nhắc chính sách, gây ảnh hưởng đến hiệu quả phản biện, thảo luận dân chủ trong xã hội. Theo một nghiên cứu, ở Mỹ, 72% số cá nhân và tổ chức VĐCS đăng ký tại Quốc hội là đại diện cho các tổ chức và hiệp hội kinh tế, chỉ có 8% đại diện cho các tổ chức xã hội - nghề nghiệp và 5% đại diện cho các nhóm bảo vệ nhân quyền, phúc lợi xã hội, 2% đại diện cho người nghèo và 1% đại diện cho những nhóm yếu thế trong xã hội như người già và người tàn tật(16).
Tham nhũng cũng tạo nên những bất bình đẳng về lợi ích, khi mà nhóm chủ thể có thẩm quyền trực tiếp tham nhũng hoặc tiếp tay cho tham nhũng sẽ có cơ hội biến các nguồn lực hợp pháp, có thể rất lớn của xã hội thành lợi ích riêng của mình, làm cho vị thế giữa các nhóm xã hội càng chênh lệch, xung đột lợi ích xã hội càng lớn. Xung đột lợi ích, nhất là trong lĩnh vực công, luôn ẩn chứa nguy cơ lạm dụng quyền lực và tham nhũng, hay nói cách khác, các hành vi tham nhũng phần nhiều đến từ xung đột lợi ích. Điều này lý giải tại sao việc kiểm soát quyền lực nhà nước và PCTN thường phải tuân thủ các quy định về kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ.
Bất bình đẳng do VĐCS trái pháp luật và tham nhũng còn tác động trực tiếp đến đồng thuận xã hội - nền tảng của dân chủ. Bởi, tham nhũng và VĐCS, về cơ bản, đều gắn liền với yếu tố quyền lực nhà nước, do các chủ thể đại diện cho quyền lực nhà nước đóng vai trò quyết định. Cho nên, khi không có đồng thuận xã hội, các lực lượng xã hội sẽ bị phân hóa trong hoạt động PCTN, những lực lượng ít thế lực và những người dân bình thường sẽ buông xuôi vì “không thèm quan tâm” hoặc “không có khả năng” chống lại những hành vi vốn tinh vi, phức tạp trong hai lĩnh vực này, vì vậy mà nguy cơ đối với nền dân chủ càng cao.
VĐCS trái pháp luật làm nhiễu loạn thông tin trong xã hội, ảnh hưởng đến việc bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của xã hội dân chủ, tác động tiêu cực đến mọi mặt từ thể chất đến tinh thần của con người. Một nghiên cứu được tài trợ về nguyên nhân gây béo phì cho rằng, lý do chính gây béo phì là ít vận động, thay vì thể hiện một quan điểm cân bằng hơn về việc xem xét đầy đủ có tính đến việc tiêu thụ thực phẩm chế biến cao hoặc đồ uống có đường. Nghiên cứu này làm lệch bằng chứng, hướng sự chú ý của công chúng và chính sách vào lý do ít vận động, chứ không phải một lợi ích sức khỏe toàn diện(17). Mục tiêu của ngành công nghiệp thực phẩm chế biến đã thể hiện khá rõ trong trường hợp này.
Nhận dạng vận động chính sách trong xây dựng pháp luật ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra
Nhiều quốc gia phát triển trên thế giới đưa ra những quan điểm khác nhau về VĐCS, qua đó đưa hoạt động VĐCS vào khuôn khổ pháp luật. Mỹ đã ban hành Luật Công khai hoạt động vận động hành lang năm 1995 (Lobbying Disclosure Act 1995) nhằm minh bạch hóa hoạt động vận động hành lang(18). Năm 1988, Ca-na-đa ban hành Luật về vận động chính sách trên cơ sở nhận thức VĐCS là sự tiếp cận tự do và cởi mở với Chính phủ, và do vậy, đó là một vấn đề quan trọng, đồng thời cho rằng VĐCS là một nhu cầu, người dân cần biết để có thể tham gia vào quá trình vận động. Chính phủ Ca-na-đa đã đưa những hoạt động VĐCS vào khuôn khổ pháp luật khá sớm so với các quốc gia khác. Ở Đức, tuy chưa có một đạo luật riêng về VĐCS, nhưng cũng giống như ở Việt Nam, các điều khoản có liên quan đến việc VĐCS nằm rải rác trong một số văn bản khác nhau(19), với nội dung chủ yếu tập trung vào hai công đoạn: thu thập thông tin và xử lý thông tin, trong đó có tính đến sự tác động của nó đối với quá trình ban hành chính sách. Ngày nay, các nước có nền kinh tế chuyển đổi, như Nga, Ba Lan, Hung-ga-ri... cũng bước đầu đưa ra các quy định để đưa hoạt động VĐCS vào khuôn khổ pháp luật. Dù nhìn nhận VĐCS theo nghĩa tích cực hay tiêu cực thì cũng cho thấy các quốc gia đã ít nhiều điều chỉnh về hoạt động này.
Ở nước ta, sự tác động của Chính phủ trong giai đoạn lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được quy định từ Điều 31 đến Điều 51 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), theo đó, có nhiều chủ thể có quyền đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, như Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam..., trong đó có Chính phủ(20). Các căn cứ chủ yếu để Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh là trên cơ sở yêu cầu của quản lý nhà nước, phát triển kinh tế - xã hội; bảo đảm thực hiện các quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; bảo đảm quốc phòng, an ninh, hoặc nhằm thực hiện các cam kết trong các điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh bao gồm nhiều thủ tục, giấy tờ, như tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; báo cáo đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng các vấn đề liên quan đến chính sách; bản tổng hợp và giải trình tiếp thu ý kiến của Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao và ý kiến của các cơ quan, tổ chức khác; đề cương dự thảo luật, pháp lệnh. Trong số các thủ tục nêu trên, báo cáo đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thể hiện rõ nét nhất vai trò của Chính phủ trong hoạt động lập pháp về việc ban hành luật, pháp lệnh. Đây là thủ tục mang tính chất bắt buộc phải có trong hồ sơ, nhưng qua đó Chính phủ có thể tiến hành những hoạt động mang tính chất VĐCS, tác động đa chiều tới cơ quan lập pháp. Đánh giá sự tác động của chính sách trong giai đoạn đề nghị xây dựng pháp luật là phân tích và đưa ra các minh chứng để cơ quan lập pháp thấy được sự cần thiết phải BHVBQPPL nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội đã, đang và sẽ phát sinh trong thực tế. Tác động của chính sách được đánh giá toàn diện, bao gồm(21):
Một là, đánh giá tác động về kinh tế. Tác động của chính sách về kinh tế được đánh giá trên cơ sở phân tích chi phí và lợi ích đối với một hoặc một số nội dung về sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng, môi trường đầu tư và kinh doanh, khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp, tổ chức và cá nhân, cơ cấu phát triển kinh tế của quốc gia hoặc địa phương, chi tiêu công, đầu tư công và các vấn đề khác có liên quan đến kinh tế.
Hai là, đánh giá tác động về xã hội. Tác động về xã hội của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo tác động của nó đối với một hoặc một số nội dung về dân số, việc làm, tài sản, sức khỏe, môi trường, y tế, giáo dục, đi lại, giảm nghèo, giá trị văn hóa truyền thống, gắn kết cộng đồng, xã hội và các vấn đề khác có liên quan đến xã hội.
Ba là, đánh giá tác động về giới (nếu có). Tác động về giới của chính sách được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo các tác động kinh tế, xã hội liên quan đến cơ hội, điều kiện, năng lực thực hiện và thụ hưởng các quyền, lợi ích của mỗi giới.
Bốn là, đánh giá tác động của thủ tục hành chính (nếu có). Tác động của thủ tục hành chính được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo về sự cần thiết, tính hợp pháp, tính hợp lý và chi phí tuân thủ của thủ tục hành chính để thực hiện chính sách.
Năm là, đánh giá tác động đối với hệ thống pháp luật. Tác động của chính sách đối với hệ thống pháp luật được đánh giá trên cơ sở phân tích, dự báo khả năng về thi hành và tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cũng như tác động của nó đối với tổ chức bộ máy nhà nước, khả năng thi hành và tuân thủ của Việt Nam đối với các điều ước quốc tế.
Không phải bất cứ báo cáo đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh nào cũng nhất thiết phải có đầy đủ các nội dung nêu trên. Trên thực tế, có những báo cáo đánh giá tác động của chính sách dựa trên cơ sở những mục tiêu cụ thể đề ra, chẳng hạn như Báo cáo đánh giá tác động đề nghị sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức năm 2019 thì nội dung đánh giá dựa trên cơ sở các mục tiêu cụ thể đặt ra và nêu những bất cập của luật hiện hành. Có những báo cáo đánh giá tác động của chính sách mà nội dung đưa ra không chỉ bó gọn trong khung pháp luật như đã nêu trên, mà còn thể hiện như một bản cung cấp thông tin đầy đủ về các số liệu ảnh hưởng, về tác động của các đạo luật có liên quan, đặc biệt là còn tham khảo kinh nghiệm của các quốc gia khác về vấn đề cần điều chỉnh, các phương án đề xuất với những tác động tích cực và tiêu cực của nó. Thời gian gần đây, các bản đánh giá tác động của chính sách trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không còn viết theo cách thức đơn giản, bao gồm đầy đủ các quy định của pháp luật nữa, mà bên cạnh đó, còn bổ sung những nội dung để thuyết phục các cơ quan lập pháp, như đánh giá tổng quan tình hình thực tế ở trong nước và quốc tế, các quy định đã lạc hậu, lỗi thời, kinh nghiệm của các nước trên thế giới, các mục tiêu cụ thể đi kèm với các dự liệu chính sách, các tác động tích cực và tiêu cực của các phương án đề xuất... Qua đó, đề nghị gửi đến cơ quan lập pháp có sức thuyết phục hơn.
Để tác động tới cơ quan lập pháp, ngoài việc đánh giá tác động của VBQPPL đề nghị ban hành, Chính phủ còn phải thể hiện một nội dung quan trọng nữa, đó là việc lấy ý kiến trong quá trình lập đề nghị xây dựng VBQPPL. Trong tổ chức lấy ý kiến của các đối tượng, việc các bộ, ngành tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách trong đề nghị và lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan là rất quan trọng để thuyết phục cơ quan lập pháp. Các bộ, ngành phải xác định rõ từng chính sách trong đề nghị và lấy ý kiến phù hợp với từng đối tượng, sau đó tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến.
Một yếu tố nữa dựa trên quy định của pháp luật mà Chính phủ có thể thực hiện VĐCS trong giai đoạn lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đó là Chính phủ có thể huy động sự tham gia của các viện nghiên cứu, trường đại học, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học vào các hoạt động(22):
- Tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát, đánh giá các VBQPPL hiện hành.
- Khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến các chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL.
- Tập hợp, nghiên cứu, so sánh tài liệu, điều ước quốc tế có liên quan đến các chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL.
- Đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL.
Những năm gần đây, Nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng rất chú trọng tổ chức nghiên cứu, lấy ý kiến của các chuyên gia, nhà khoa học, các cơ sở đào tạo và viện nghiên cứu về các vấn đề có liên quan đến việc đề nghị xây dựng VBQPPL. Khi những luận giải mang tính chuyên nghiệp, khoa học, có trọng lượng được đệ trình lên các cơ quan lập pháp thì sự tác động đến các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền sẽ mạnh mẽ hơn. Đây là một cách VĐCS hợp pháp của Chính phủ trong việc đề nghị xây dựng VBQPPL.
Bên cạnh đó, tiếng nói của một bộ phận dân doanh cũng có ý nghĩa quan trọng trong VĐCS của Chính phủ vào lĩnh vực lập pháp. VCCI, một tổ chức phi Chính phủ, đã lập trang web VIBonline để tiếp thu những ý kiến của doanh nghiệp và công bố những nghiên cứu, báo cáo thực tế tác động lên các vấn đề về kinh tế - xã hội, chẳng hạn như Báo cáo đánh giá mức độ hài lòng của doanh nghiệp và thời gian thực hiện thủ tục hành chính qua cơ chế một cửa quốc gia (ngày 3-11-2020); Báo cáo đánh giá tác động của biến đổi khí hậu đối với doanh nghiệp Việt Nam (ngày 23-9-2020); Báo cáo về vai trò của doanh nghiệp tư nhân trong cung cấp dịch vụ công tại Việt Nam (ngày 23-12-2020). Như vậy, sự tác động có tính chất VĐCS thông qua các hiệp hội dưới sự quản lý của Chính phủ đã góp phần tác động đến việc ra các quyết định liên quan đến lĩnh vực xây dựng pháp luật của cơ quan lập pháp.
Tổ giám sát chuyên đề “Việc thực hiện chính sách, pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí giai đoạn 2016 - 2021” của Quốc hội khóa XV kiểm tra thực tiễn tại dự án hạ tầng kỹ thuật khu tái định cư ở thành phố Vũng Tàu, tỉnh Bìa Rịa - Vũng Tàu _Ảnh: TTXVN
Kiến nghị
Về nguyên tắc, khi Nhà nước ban hành một VBQPPL sẽ đề cao tính chặt chẽ và chi tiết để điều chỉnh chính xác và cụ thể các quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Ở khía cạnh khác, cách thức đó sẽ gây khó khăn cho một số đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, cho nên việc mở ra nhiều cơ chế để người dân và các tổ chức có thể tiếp cận và tác động đến các cơ quan lập pháp trong quá trình BHVBQPPL là rất cần thiết. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) đã cố gắng tạo ra các cơ chế đó. Có thể thấy, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã tạo ra cơ chế cởi mở để các chủ thể trong xã hội có thể tham gia đóng góp ý kiến vào các dự án, dự thảo VBQPPL. Điều này mang tính chất nguyên tắc và dễ trở thành hình thức khi mà trong cả quá trình BHVBQPPL không có những quy định cụ thể. Riêng đối với sự tham gia của Chính phủ vào quá trình lập pháp của Quốc hội thì khá rõ ràng.
Để có thể thu hút và tạo ra hiệu quả cao hơn nữa trong quá trình người dân và các tổ chức đóng góp ý kiến xây dựng pháp luật, cần tạo lập cơ chế cởi mở và minh định hơn. Cụ thể:
Một là, tạo ra cơ chế VĐCS đối với quá trình lập pháp nói riêng và quá trình BHVBQPPL nói chung. Không nhất thiết cần phải ban hành một đạo luật quy định về vấn đề này, chỉ cần bổ sung vào Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật những quy định về VĐCS, trong đó thể hiện rõ ràng sự tham gia của người dân và tổ chức vào trong nhiều giai đoạn của quá trình lập pháp.
Hai là, Chính phủ với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp cần có cơ chế cởi mở hơn để tác động đến quá trình lập pháp của Quốc hội. Từ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và từ thực tế quản lý nhà nước cho thấy, hầu hết các đạo luật do các bộ chủ trì soạn thảo, cho nên cần có thêm cơ chế để Chính phủ chủ động tác động đến cơ quan lập pháp. Với các quy định hiện nay của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chính phủ dường như bị động trước quyết định của cơ quan lập pháp. Do đó, cần có những quy định mang tính chất VĐCS cho các chủ thể trong hệ thống Chính phủ hoặc do Chính phủ quản lý chủ động đề xuất các kiến nghị liên quan đến các dự án, dự thảo luật, pháp lệnh.
Ba là, đối với những dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết đã được Quốc hội thông qua, nhưng Chính phủ nhận thấy khó khả thi hoặc nếu thi hành sẽ không có tác dụng tích cực lên các quan hệ xã hội cần điều chỉnh thì Chính phủ cũng có thể đề nghị Quốc hội xem xét lại. Muốn vậy, Chính phủ phải thực hiện một loạt hoạt động quan trọng mang tính chất VĐCS, như thu thập, chuẩn bị, cung cấp thông tin, đẩy mạnh truyền thông nhằm tác động tới các đại biểu Quốc hội. Theo đó, hoạt động VĐCS của Chính phủ sẽ đề cao vị thế của Chính phủ với tư cách là cơ quan hành chính cao nhất, đồng thời Chính phủ chủ động đề xuất, tác động đến lĩnh vực lập pháp để có sự thuận lợi trong quá trình chấp hành và điều hành./.
------------------
(1) Phạm Trọng Nghĩa: “Vận động chính sách công trong xây dựng luật ở Việt Nam”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học Pháp luật về vận động hành lang trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội tổ chức tại huyện Phú Quốc, tỉnh Kiên Giang, ngày 27-11-2021, tr. 330 - 338
(2) Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ngày 14-5-2016, của Chính phủ, “Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”
(3) Phạm Trọng Nghĩa: “Vận động chính sách công trong xây dựng luật ở Việt Nam”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học Pháp luật về vận động hành lang trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tlđd, tr. 331
(4) Xem: Phạm Thị Duyên Thảo: “Mối quan hệ giữa vận động hành lang với tham nhũng và phòng, chống tham nhũng”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học Pháp luật về vận động hành lang trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tlđd, tr. 76 - 77
(5), (6) Vũ Công Giao: “Một số vấn đề về vận động chính sách công”, Tạp chí Tổ chức nhà nước điện tử, ngày 17-1-2018, https://tcnn.vn/news/detail/39087/Mot_so_van_de_ve_van_dong_chinh_sach_congall.html
(7), (8) Xem: OECD: Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access (Tạm dịch: Vận động hành lang trong thế kỷ XXI: Minh bạch, Liêm chính và Cơ hội tiếp cận), OECD Publishing, Paris, 2021, https://doi.org/10.1787/c6d8eff8-en, tr. 92 - 93
(9) Xem: Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (đồng chủ biên): Vận động chính sách công: Lý luận và thực tiễn, Nxb. Lao động, Hà Nội, 2015
(10) Xem: https://www.oxfordlearnersdictionaries.com/definition/english/corruption?q=corruption
(11) Xem: OECD: Lobbying in the 21st Century: Transparency, Integrity and Access (Tạm dịch: Vận động hành lang trong thế kỷ XXI: Minh bạch, Liêm chính và Cơ hội tiếp cận), Tlđd, tr. 30 - 31
(12) Everit Brown and Albert Strauss: Dictionary of American Politics (Tạm dịch: Từ điển Chính trị Mỹ), 1888, tr. 315
(13) Vũ Công Giao: “Một số vấn đề về vận động chính sách công”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, Tlđd
(14) Xem: OECD: Preventing Policy Capture: Integrity in Public Decision Making (Tạm dịch: Ngăn chặn lũng đoạn chính sách: Sự liêm chính trong hoạch định chính sách công), OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing, Paris, 2017, https://dx.doi.org/10.1787/9789264065239-en
(15) Xem: Oreskes, N. and E. Conway: Merchants of Doubt. How a Handful of Scientists Obscured the Truth on Issues from Tobacco Smoke to Global Warming (Tạm dịch: Loại bỏ nghi ngờ: Làm thế nào để một số nhà khoa học trì hoãn sự thật về các vấn đề từ khói thuốc lá đến sự ấm lên toàn cầu), Bloomsbury Press, 2010, https://www.bloomsbury.com/uk/merchants-of-doubt-9781596916104/
(16) Xem: Phạm Thị Duyên Thảo: “Mối quan hệ giữa vận động hành lang với tham nhũng và phòng, chống tham nhũng”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học Pháp luật về vận động hành lang trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tlđd, tr. 79
(17) Xem: Fabbri, A., T. Holland and L. Bero: Food Industry Sponsorship of Academic Research: Investigating Commercial Bias in the Research Agenda (Tạm dịch: Tài trợ cho nghiên cứu hàn lâm: Điều tra cách ngành công nghiệp thực phẩm tạo ra lợi thế thương mại trong các chương trình nghiên cứu), Public Health Nutrition, 2018, Vol. 21/18, pp. 3422 - 3430, https://doi.org/10.1017/S1368980018002100
(18) Ơ Mỹ, hoạt động vận động hành lang được coi là hoạt động của những người chuyên vận động các nhà lập pháp nhằm mục đích thông qua những đạo luật có lợi cho mình hoặc cho khách hàng của mình, hoặc không thông qua những đạo luật không có lợi cho họ. Hoạt động này được pháp luật xác định trong những khuôn khổ pháp lý nhất định và đương nhiên, trong khuôn khổ pháp lý đó, đây là những hoạt động hợp pháp.
Xem: Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (đồng chủ biên): Vận động chính sách công: Lý luận và thực tiễn, Sđd, tr. 27
(19) Xem: Đào Trí Úc, Vũ Công Giao (đồng chủ biên): Vận động chính sách công: Lý luận và thực tiễn, Sđd, tr. 282 - 283
(20) Xem: Trần Quốc Bình: Vai trò của Chính phủ trong quy trình lập pháp ở Việt Nam, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2013
(21) Theo Điều 6 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ngày 14-5-2016, của Chính phủ, “Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”
(22) Theo Điều 11 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ngày 14-5-2016, của Chính phủ, “Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật”
